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與河爭地 -- 濁水溪河川地的利用與環境變遷

淡江大學歷史系助理教授 張素玢

一、前言

台灣最長的河流,也是人文、地理重要界線的河流──濁水溪,為農墾引來源源活水,卻也帶來無常的災害。從有文獻記載開始,這條河流就不斷大幅擺動,河道的屢次改變,使流域區內的住民身家性命受到嚴重威脅,造成人群遷移和聚落變遷。文獻對濁水溪水患的記載,始於康熙二十四年(1685),但是史志書寫以前,這條河流就不斷大幅擺動,河道的屢次改變,使流域內的住民時常被迫遷移。

康熙五十八年(1719),清代台灣最大的水利工事完成(即後來所稱的八堡圳),引濁水溪之水灌溉19,000甲土地,103個村莊受益。吾人可以發現,施世榜在進行工程建築之時,已經謹慎考慮濁水溪水患的軸幅,避開洪水頻繁的區域。八堡圳完成之後,灌溉區域的土地生產力大增,到日治中期,此區已經成為全台灣人口密度最高的區域,至於濁水溪氾濫區則相對地遲緩。

以濁水溪的生命史來說,日治時期興建堤防為重要的分界點;堤防建起以前,為河水漫流河道常改,水患頻仍的時期。1920年堤防築起之後,早已開墾飽和的濁水溪平原,出現廣大的河川浮覆地,殖民政府一方面將之建設為官營移民村執行移民政策,另一方面則鼓勵私人農場的經營。

濁水溪新生地的開發可兩分為兩期,第一期從1932年到1945年,主要在當時的北斗郡境內包括今天的北斗鎮、溪州鄉、埤頭鄉、二林鎮、芳苑鄉的一部份,第二期從太平洋戰爭末期一直持續到今天,開發的河川地往上延伸到濁水溪出山口一帶,亦即彰化縣二水鄉為主的區域。由於日治時期殖民政府的主導性移墾行動筆者已曾為文討論, 這篇文章將探討1940年代以後,二水境內河川地的開發,以及人類利用河川地過程中對自然環境的影響。

二、濁水溪的水文特性與災害

濁水溪長度186公里,流域面積4,324平方公里,主流發源於合歡山主峰與東峰間的佐久間鞍部,海拔3,200公尺,先匯集合歡山東坡之水,至廬山附近與塔羅溪相匯,西南流約三十五公里匯卡社溪,蜿蜒再西南行約11公里納丹大溪及郡大溪,然後向西流約十五公里納陳有蘭溪,自此以下,河谷漸行開闊,坡度漸次遞減,網流開始出現。從水里至鼻子頭之間,先後匯入水里溪、清水溝溪、東埔納溪及清水溪等,以鼻子頭隘口為扇頂,向西形成沖積扇。

濁水溪沖積扇北起大肚溪以南的洋仔厝溪,南至北港溪,面積廣達1,339平方公里,為本省面積最大的沖積扇,沖積層以礫、沙、淤泥及粘土組成,地下水蘊藏豐富。

由於濁水溪上游段兩岸為易風化之板岩高山,坡陡流急斷面狹深,沿岸土質脆弱時常崩塌,使溪水常年混濁,有大量砂石流至中下游造成淤積。中游因河道斷面廣狹懸殊,沖淤互見,下游坡度大減,雖有堤防約束水流,但斷面較寬,故流速漸減,中上游之砂礫大部淤積於此,二水鐵橋下游之淤積多屬粗顆粒卵塊石,西螺大橋下游以細砂礫居多。

濁水溪泥沙含量超過臺灣所有的河川,出山以後坡度陡降,泥沙大量堆積,一遇颱風豪雨則形成水患,對沿岸居民造成極大的威脅。文獻對濁水溪水患的記載,始於康熙二十四年(1685),至於對水患較詳細的描述,要到日治時期1898年的戊戌水災。

在濁水溪流域只要提及戊戌大水災,老一輩莫不聞之色變。戊戌水災發生於明治三十一年(歲次戊戌,1898) ,因濁水溪支流清水溪上游草嶺潭潰決,流路北移,洪水回歸舊濁水溪故道,而使舊濁水溪成為濁水溪下游的主流。 戊戌水災使當時的台中縣(包括今日的苗栗縣、台中縣、彰化縣、雲林縣)受到極大的損害 ,從二水、溪州、北斗、田尾、埤頭到二林都有嚴重水患;洪水沖破河岸,北斗街全市浸水,溪流漲勢如奔馬 ,四塊厝、沙仔崙、曾厝崙、北勢寮土地大量流失。 埤頭庄 、田尾鄉 也災情慘重。至於二林附近則沖毀竹頭角、新莊仔、打銅一帶,造成新的溪流,經港尾、崙仔腳、代馬、挖仔、柳仔溝、西庄仔、萬興之東或北,然後轉向東北隅會合舊濁水溪入海。 洪水退了以後,沙害反比水害嚴重,受害區因土地流失,造成人口大量外移。在戊戌大水災之後,明治四十四年(1911)又發生大洪,濁水溪平原受災。

台灣河川的水文大致而言有下列幾個特性:

(1)河床陡而水流急:因多數溪流源於高山,水流又短,所以河床的坡度甚大,平均比降在四十分之一以上。

(2)水量懸殊:各主要河川的上游,皆為夏季多雨的區域,又受颱風影響,故雨水甚為集中。溪床流路短,中途又少流蓄處所,因此在大雨之後,易爆發山洪。濁水溪與下淡水溪洪水流量皆曾達每秒二萬二千立方公尺,而釀成巨災。但枯雨季節則溪底暴露,只剩間歇細流,濁水溪之枯水流量曾降至十九立方公尺。

(3)多山崩之害:台灣各溪流之中上游,沿岸山坡陡峭,因常有暴雨與地震,故山崩頻頻發生。

(4)含沙量甚多:由於高山若干岩層的脆弱,間以地震、山崩、颱風暴雨肆虐兩岸山坡常有砂石傾注溪中,使河流含沙量大增。 由於上述原因,台灣一旦降下豪雨,山坡地崩塌,河水氾濫河岸破壞,沿河聚落田園受災嚴重,歷次財物損失相當可觀。

殖民政府於是在大正五年(1916)擬定淡水河、烏溪、濁水溪、宜蘭濁水溪等九條較大河川的整治計畫。台灣總督府的治水目的,除了減少洪水危害人畜田園,還有一個很重要的因素,便是保護業已興建完成的縱貫鐵路。縱貫鐵路橫越台灣各主要河川,一旦洪水沖毀路基鐵橋,這條最重要的交通命脈就為之中斷,對經濟、運輸將直接造成衝擊。

三、護岸工程與堤防工事的進行

台灣總督府於大正元年(1912)十二月開始進行濁水溪護岸工程,隔年三月完成。工事分第一、第二、第三護岸,第一護岸三百九十一間(約603.8公尺),自濁水溪右岸築到南投廳濁水庄附近,以防止洪水沿右岸而下。第二護岸長五百一十間(918公尺),築於鐵道橋(今二水鐵路橋隘口)上游左岸,以防止支流清水溪之破壞鐵路。第三護岸長一千三百四十間(2,412公尺), 築於鐵道橋下游左岸,以導溪流之水入濁水溪本流及西螺溪,而新虎尾溪除灌溉用水之外,不讓洪水流入。護岸以堅石疊成,上掛鐵條蛇籠,各處要所,亦以鐵條蛇籠調節水量。工事費八十一萬餘圓,人力達五千。 護岸完成之後,仍不能阻擋洪水,大正二年七月濁水溪鐵橋北岸堤防潰決,西螺街遭洪水危害。 大正七年(1918)又開始進行濁水溪堤防工事,堤防上起濁水(今南投縣名間鄉),下至下海墘(大城鄉台西村),蜿蜒達四十多公里。

堤防的興築,完全徵用民力,凡是住在溪水氾濫區之內的居民,都必須參加義務勞動。修築期間,每天晚上甲長至保正家開會,宣佈明天徵調之人數。每戶出丁一人,也可請人代工。 每人分配三尺長的堤防,自備鋤頭、畚箕、扁擔去挖土挑土,築到官廳指定的高度。三尺不算長,但長、寬、高相乘,體積也相當可觀。大正年間築起的堤防還只是土堤,堤上長滿青草,溪邊堤上青草茂盛之處,是放牧牛羊的好地方,但是官方禁止人們在堤上放牧,因為草長根深能保持水土,有護堤的作用。 濁水溪堤防在大正九年(1920)完成,長度為76,273公尺,河川工事費8,315,975.11圓, 其費用之高僅次於下淡水溪。

官方投入巨額資金從事河川工事,河川整治效果十分良好,據昭和十三年(1938)的統計,濁水溪河川工程施行之後,受益面積34,790甲,在二十九條河川中居首。年收入增加額1,445,000圓,僅次於下淡水溪的2,541,964圓,地價增加值4,544,000圓,次於淡水河的55,002,166圓。 堤防修築之後,舊濁水溪、虎尾溪、舊虎尾溪、濁水溪由今天的西螺溪出海,舊濁水溪則成為今天溪州鄉、北斗鎮、埤頭鄉、溪湖鎮、二林鎮、芳苑鄉、福興鄉的排水渠道,由福興鄉的麥嶼厝出海,所以又稱「麥嶼厝溪」,通稱「舊濁水溪」。 自從濁水溪堤防築起以後,過去的舊濁水溪溪底於焉浮現,過去時而細流,時而巨洪的景象不再,附近農民胼手胝足,開始在荒埔開墾。

四、河川地的利用

濁水溪築堤之後產生廣大的河川地,濁水溪北岸的河川地分佈在當時的北斗郡和員林郡內,也就是今日的彰化溪州鄉、北斗鎮、田尾鄉、埤頭鄉、溪湖鎮、二林鎮、芳苑鄉、二水鄉之一部份。這些原屬舊濁水溪流域的河川新生地共有3,591甲多, 殖民政府開始從事有計畫的土地開發,其中最重要的便是官營移民村的建設。

台灣總督府為了殖民地的統治,調節日本過剩人口及國防、民族同化等方面的考慮,擬定日本農民移植政策。藉由官方經營,移殖日本農民建立移民村,以做為台灣農村的示範,並加速台灣人的同化,達成內台共存共榮的目標。 加上南進政策也需以台灣做為基地,來發展熱帶作物的栽種技術,所以在明治末年東部官營移民失敗後,昭和初年於台灣西部再度施行官營移民。而台灣西部治水工程的陸續完成,未墾土地面積大增,也提供移民墾殖的空間。總督府從昭和七年(1932)到十七年(1942)陸續設立秋津村、豐里村、香取村、鹿島村、八洲村、利國村六個官營移民村。 其他的河川畸零地則積極扶植私營農場,例如神原農場、山田農場、下壩農場等。

日治時期政府所規劃開發的濁水溪河川地分佈於平原地區,雖然原先的地力與灌溉條件甚差,經過官方統籌的水利工程與不斷的土質改良,並選種適當作物,日本移民村大約經過十年的經營,河川地的農業營收已經達到一般水平。

水利工程的整建,農業環境的改善,不僅帶來了農業的增產,可以養活更多的農業人口,同時也形成地區的人口壓力。過多人口對於耕地需求的增加,又將促使過剩人口對於山坡河川荒地的開發與使用,加上戰爭時期殖民政府的鼓勵,於是居民冒險向溪灘推進,也就是濁水溪出山口一帶,大部分位於今天的二水鄉境內。

二水境內的河川地在1930年代已有居民零星闢耕,最初在距離堤防二、三百公尺以內的溪埔地,種植蔬菜、雜糧等作物,以養家活口或貼補家用。太平洋戰爭爆發之後,物資更為缺乏,多項民生必需品實行管制,官府也呼籲民眾利用曠地從事種植生產,以彌補配給物資之不足,遂掀起了墾耕溪埔地的熱潮。二水庄役場亦正式追認溪埔私墾地的「租賃權」,並開始徵收「蕃薯租」,即以蕃薯時價來折算成租金繳納而准予開墾,此後闢墾地區一直推進到濁水溪中心地帶的沙洲。 戰後,濁水溪扇頂的河川地開發仍方興未艾。

濁水溪河川地的開發方式大約以第二次戰爭為分界;戰前為政府主導的經營建設,戰後以民眾自發性的開墾為主, 開發的地區則以彰化二水鄉佔最高比例。二水是彰化縣轄區內耕作面積最小的鄉鎮,因此農業發展上最大的限制便是耕地不足的問題。根據日治時期(1935)的統計,二水庄面積總計1,087甲。每戶人家平均所得耕地,僅5分5厘,為員林郡每戶平均耕地1甲1分的一半而已。

民國七十年代,二水鄉面積2,944.90公頃,森林區為1,062.18公頃,占36%,河川地918.78公頃,占31%,農業區只有508.02公頃,占17%,耕地面積僅將近700公頃而已,約占總面積的23%,是彰化縣轄內耕作面積最小的鄉鎮。(參照圖二、圖三)民國四十年以後,歷年平均每一農戶的耕地面積,大多集中在0.6-0.7公頃之間,很少有超過0.75公頃情形,至八十七年時,更下降到0.564公頃,由此可見二水可耕地嚴重不足,「與水爭地」成為二水農業發展的一大特色。

早期開墾溪埔地要先選定地點,四周圍以石頭,將為內的沙礫整平,然後引濁水入內。當水乾涸,地上就留下一層砂質土,如此一而再,再而三,土壤愈積愈厚,最後就成為一塊耕地了。鄉民在一片砂礫的荒蕪之地開墾「溪底田」,不但備極艱辛且需冒著生命危險,在烈日照射下,砂礫炙熱難當,長時受曝曬蒸燙之苦,若雷雨突發則有雷殛之險,至於土石上鏟鋤擔荷之勞、草澤間蟲蛇蜈蚣之害,自不在話下。有些距離堤岸一、二公里之遠的溪底田,必須涉水過二、三條支流,在春夏之際,倘遇風雲變色,行動稍有遲緩,河水頃刻間暴漲,每發生難以脫身的險狀。溪邊雜草叢生的大片砂礫荒洲,在居民長年一鋤一擔的汗水澆灌下,逐漸化為良田沃野。 但是現代化機械的廣泛使用,開墾溪埔地不再是汗水、淚水交織的過程,要將「滄海化為桑田」,短短一兩年就可達成。

根據民國八十八年(1999)鄉公所的統計,二水提出申請核准承租河川公地的農民多達2,435人次,總面積超過600公頃以上,是一般業主地的1.67倍, 再加上未提出申請手續的河川地,及合法到名間、竹山、林內、莿桐、溪州、田中等鄉鎮耕種者溪埔地者,面積更超過八百公頃以上,農民不斷圍田,河川地耕面積已經遠遠超過業主地。
能引水耕種的河川地,早已被農民開墾完成,因此在1980年代濁水溪支流河床也成為民眾開墾的地區。這些支流河床平常水量不大,一旦下雨或山洪爆發時,則波濤洶湧;像倡和村八堡圳入水口附近,要到南投縣竹山鎮下坪里的香圓腳,原本有一條濁水溪的主要支流橫亙,民眾渡河必須坐在一種稱為「流籠」的鐵籃子裡依賴滑輪和鋼索渡河。除了使用流籠,有些諳於水性的鄉民,抱著竹製浮筒就可以在波浪中浮沈,泅渡過溪。但是這些渡河工具,已悄悄失去作用,因為新的墾荒者,雇用怪手或推土機,先從上游將河流的入水口堵住,截斷流水之後,用推土機在河床上開墾,現代化機械驚人的效率,短短幾年之間,整個二水鄉的濁水溪流域,除南邊主流以外,大都已經阡陌相連,面目全非了。

人們除了向濁水溪索求土地,開發河川地以外,連砂石都不放過。過往水沖刷下來的「濁溪石」,鄉民捲起袖子用雙手到溪撿拾,以巧思將之雕為藝術品。現在更粗暴的用怪手一車車地挖,送進輸送帶,日以繼夜的攪為碎石,作為興建高樓大廈的材料。砂石濫採,是濁水溪的另一個痛。

濁水溪含沙量極大,從鼻仔頭出山後因坡度驟減,造成泥沙淤積嚴重,因此水利局除了枯水期在水門定期疏浚以外,也容許經過許可的砂石業者採砂,政府向砂石業者收取生產額百分之五的費用。由於採砂所用人力少、風險低,在房地產熱絡,營造、建築業十分景氣時,採砂可說一本萬利,誘使未經政府許可的業者爭相投入。

依據臺灣省河川管理規則及土石採取規則規定,河川內砂石採取之實際管理業務,由縣市政府主辦,水利局居於督導及協助立場。由於濁水溪河床遼闊,業者盜採砂石的行為,縣政府建設局鞭長莫及,地方政府也睜一眼閉一眼。政府未嚴格取締不法,業者一旦遭到查緝又結合地方民意代表說項或黑道勢力撐腰,在緊要關頭避避風聲,卻始終沒有銷聲匿跡,縱容不法的積弊一久,砂石被盜採的情況日益嚴重,不但影響到河川安全,砂石車數十噸的載重量猶如戰車,車行速度又快,出入鄉道往往發生事故,此外,噪音、空氣污染都讓民眾到了忍無可忍的地步。從1980年代,濁水溪砂石盜採就成為民意代表關切的問題。

1983年,濁水溪流直沖田頭堤防,嚴重危及堤防安全,議員提出臨時動議案,要求制止採砂場採砂,縣政府以公函令砂石場自動停止作業。 砂石的開採與建築業有密切關係,當建築業景氣下跌,砂石盜採情況較輕微,相反的,營造建築業興旺,盜採情形上昇。業者往往在河岸附近開挖,使溪流一再北移,改道的幅度愈來愈大,農民在河川地耕種更加沒有保障。田中分局在二水鄉公所舉行「砂石業者座談會」,宣布自1989年3月16日起,將沿革取締超載及違規砂石車,但是部分業者似乎不把警察的宣示當一回事,只要有警方人員路檢便在路旁暫時「休息」加高車板,砂石堆成錐狀的砂石車仍到處可見。

1990年代,濁水溪的盜採砂石影響河川堤防、橋樑、油管等公共設施,取水也造成傷害,這些嚴重的問題已經不能等閒視之。濁水溪中下游溪段,為彰化、雲林兩縣共管河川,當北岸雷厲風行,查緝不法業者就往南岸載運,南岸取締,便往北岸走,如果沒有共同圍堵行動,事實上很難遏止盜採。於是省府建設廳、水利局除督促兩縣政府各自成立取締小組加強取締盜採砂石行為以外,並由水利局召集兩縣政府、縣警察局、礦物局等有關單位成立聯合取締小組,執行多次南北兩岸同時取締任務,並由水利局第四工程處和將違規越堤道路封閉,禁止卡車進入載運砂石。

由於國內砂石來源百分之九十皆取自河川,大量開採結果,河川砂石已日益耗竭,最明顯的結果為橫跨濁水溪的橋樑橋墩、電塔幾乎都嚴重外露,民眾與民意代表抨擊不息,水利局因而要求彰化縣、雲林縣政府嚴格取締,而砂石業者則全省串連至省政府抗爭。水利局有意成立河川警察,奈何於法無據,而促請省議員支持設置河川警察所需的法源依據。 1996年省政府由「縣市各項稅捐繳省統籌分配專戶」,撥款1,500萬元給彰化縣政府加強濁水溪砂石採取管理工作。為了補救橋墩外露問題,臺灣省水利局規定橋樑上下游一公里部分,是禁採的區域,河流中間有一公里範圍,配合疏浚及許可採砂的方式來處理。

水利局更成立濁水溪聯管公司,統一開採砂石的作業實行「濁水溪砂石採取整體管理改善計畫」,以水利整治為主砂石採取為輔,規劃適當砂石採取區域,並結合砂石業者,以共同開發管理方式辦理,亦即不針對某特定廠商簽約,而是包給他們自己組成的集團互相監督。但是所謂「道高一尺,魔高一丈」,政府有濁水溪聯管公司,砂石業就請來黑道,造成劣幣驅良幣的現象,甚至以合法掩護非法的情形。政府不得已,商請警政廳刑警大隊協助濁水溪盜採濫採砂石尋防取締工作,自1996年8月31日起,三月間查獲14次,33人及挖土機19部推土機5部,砂石車19輛,均以違反水利法及竊盜罪嫌移送法辦, 一時之間,盜採之風稍歇。不過市場需求殷切,只要警方沒有持續嚴加取締,盜採情形隨之復燃。經年累月下來,土石流失,溪水流路改變,水位降低,濁水溪的自然環境破壞無遺。

五、環境變遷

在開發河川地的過程中,為了河川公地使用費,民眾與政府問題爭執不斷;為了濫採砂石的問題,警方與業者互相角力。當政府與民眾還在僵持不下時,濁水溪再也無法靜默,透過河水表達它的憤怒。

1989年7月27日中部地區豪雨成災,二水倡和村山邊水側災情嚴重,溪水沖垮水門附近的水泥橋三座橋墩,四名在對岸河川公地工作的農民被困水中。 同年九月的「莎拉颱風」對二水地區的損害,甚於民國四十八年的「八七水災」及任何一次颱風,奔騰的山洪,使主流北移,二水鄉民耕種卻遭流失掩埋的的河川地面積,估計超過二百甲,農民落得血本無歸,卻有苦說不出,這時才體會到過去鄉民耕種河川地較保守是有原因的。河川地之所以流失甚多固然和山洪有關,但是河川地圍築農田或採掘砂石,造成河川降低水流改道,更是原因。換個角度來說,濁水溪只不過收回本來屬於它的土地。

此外長期開發河川地,使二水源泉地區的水流變化極大,1990年的一期稻作,溪水阻斷的通往河川地的道路,農民因無法過河收割只有任稻子過熟。八月份二期稻作插秧時,源泉地區的河川地農田約一百多甲,也面臨同樣命運。 當年的幾次大雨中,濁水溪河道變換甚大,以往幾十年很少受災的河川農田也遭沖失。農民表示,在河川地的香圓腳附近,在1990年七月的一次水患,一大片農田不見了,變成石礫遍佈的河床,幾十年來濁水溪溪洪暴漲無數,那片農田都安然無恙,當年竟也受患。

從1920年濁水溪護岸竣工以後,農民就一步一步與河川爭地,河川地不斷由東向西擴張,由南向北推進;從舊濁水溪河道崁坡騎機車往濁水溪走,將近二十分鐘才抵達河邊,一路上皆是翠綠的稻田果園,土壤肥厚,令人難以相信其為河川地。濁水溪寬廣的河床以及河川浮覆地,在「怪手」與堆土機的威力下,一塊塊農田出現了,種稻、種蔗、重樹苗,「荖花」的面積也一天比一天多,農民已經無視河川地不能種高莖作物的規定。甚至距離遙遠的其他縣市民眾,也聞風而來;濁水溪河床被認為是取得土地的捷徑。然而大量的開發,使原本起伏不平,大小石頭處處的河床變得低平;原本寬闊必須搭乘「流籠」才能渡過的河道幾乎不見。挖土機改變了濁水溪的原貌,也埋下氾濫的原因。

六、結論

人類在有限的土地資源限制下與河爭地,開創出良田千頃,但是屬於江河的還是要還諸江河,人類對自然的開發利用已經到達極限,大地不斷對人類提出警訊,甚至開始反撲。濁水溪堤防一再潰決,河床淘空,先民智慧結晶的八堡圳已經無法順利取水。傳統農民的美德是不浪費任何一分可利用的土地,開荒墾地原是值得嘉許的;但是今天人類為了主觀的欲求,將自然資源壓榨到極限,換取幾近生產成本的收入。未來加入WTO以後,農業面臨更嚴苛競爭,以農立鄉的二水勢必遭到嚴重的威脅,權衡未來發展,農民或許不必執著於河川地的墾殖,不妨讓土地恢復自然景觀,還給大地寬廣的空間;人們唯有與河共存共榮,才有生生不息的希望。